Reforma fiscal, sí; reforma tributaria, no

Autor: Luis Guillermo Vélez Álvarez
22 agosto de 2018 - 12:09 AM

El ministro de Hacienda y la directora del DNP podrían mostrarnos su pericia de hacendistas liderando la aplicación de los recortes en todos los ministerios de suerte que los ministros demuestren su competencia haciendo más y mejores cosas con menos dinero.

Medellín

Para proponer la elevación de la tarifa o la ampliación de la base de un impuesto existente -o, incluso, para proponer la creación de uno nuevo- no se necesita ser un gran hacendista; la gracia está en suministrar buenos servicios con los tributos existentes o con menos, lo que no es imposible. Esto lo decía, según creo, Maffeo Pantaleoni y, lo que suscitó en mí gran entusiasmo, el presidente Duque dijo algo parecido cuando estaba en campaña, pero su ministro de Hacienda o no lo escuchó o lo ha olvidado.

Los grandes hacendistas del siglo pasado –los suecos Knut Wicksell y Erik Lindahl, los italianos Luigi Einaudi y Maffeo Pantaleoni- pensaban que en el diseño y formulación de la política fiscal debía prestarse atención simultánea a los ingresos y a los gastos públicos pues de esa forma habría coherencia entre las distintitas aplicaciones y las fuentes de financiación. Todo parece indicar que esto no es una práctica a la usanza en Colombia.

Los integrantes de Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (Ceect), cuyo trabajo sirvió de sustento a la última o penúltima - ¡vaya usted a saber! - reforma tributaria “estructural”, se excusaron de tratar el tema del gasto argumentando que eso estaba por fuera de sus términos de referencia. Quizás para colmar esa falencia, en dicha reforma se incluyó un artículo que disponía la creación de otra comisión – Comisión del Gasto y la Inversión Pública (Cgip)- que se ocupara, ahora sí, del asunto del gasto.

Después de varios meses de trabajo, esa comisión llegó a la no por previsible menos inverosímil conclusión de que el gasto del Gobierno Nacional no se puede recortar ni en un centavo y que hay que enfocarse “en determinar posibles ganancias en eficiencia, eficacia y equidad del gasto con los recursos actualmente disponibles”. Curiosamente, la CGIP, aunque en su mandato no estaba el tema de los ingresos, consideró importante recomendar que el gobierno “evalúe de nuevo medidas para lograr un mayor recaudo” y, ¡cómo no!, “un sistema tributario más eficiente y equitativo”. Dudando quizás del impacto de sus recomendaciones, advierte que éstas “no pueden ser interpretadas como necesidad de aumento en los gastos, a no ser que haya un esfuerzo en ingresos”. ¡Háganme el favor!

Los malos diagnósticos conducen a malas recomendaciones. La Cgip advierte, lo que sabe todo el mundo, que estamos ad portas de una crisis fiscal o, en su prudente leguaje, que “el panorama fiscal no está despejado”; y encuentra el origen del “oscurecimiento” del panorama fiscal en la “abrupta reducción de los precios internacionales del petróleo y otros bienes básicos” que redujo los ingresos del gobierno. Es decir, la culpa no fue de nadie.

Es verdad que los países dependientes de las exportaciones primarias con escaso o nulo poder de mercado poco o nada pueden hacer para evitar las variaciones de precios de sus productos. Sin embargo, el impacto de dichas variaciones sobre sus economías y su sector público depende ese si en buena medida de su manejo macroeconómico. Hace ya siete años, en lo mejor de la fase ascendente del ciclo de precios del petróleo, el primer gobierno Santos implantó una reforma del estado mediante la cual se resucitaron tres ministerios que no le estaba haciendo falta a nadie – salvo a los políticos y a sus clientelas – y se crearon una veintena de “Agencias” – de inteligencia, infraestructura, minería, defensa jurídica del estado, superación de la pobreza, contratación pública, etc. - y se creó también un poderoso Departamento de la Prosperidad Social que agrupaba varias entidades, antiguas y nuevas, y programas de política social asistencialista. También por esas mismas calendas se aprobó una generosa ley de víctimas, se renunció a racionalizar el gasto del sistema de salud, se dilapidaron las regalías petroleras y se elevaron los salarios oficiales por encima de la inflación. Sobre la base de unos ingresos cuyo carácter transitorio nadie desconocía se montó un impresionante andamiaje burocrático y se incrementó el gasto asistencialista a niveles sin precedentes. En un artículo publicado por entonces en este mismo blog escribí:

 “El gobierno de Santos prepara hoy alegremente – ley de víctimas, seguridad social en salud sin restricción presupuestal, creación de miles de empleos públicos con la reforma del estado, incremento de los salarios oficiales por encima de la inflación y la piñata de las regalías - el escenario de la próxima crisis fiscal”.

La situación fiscal del País no es una fatalidad causada por fuerzas “exógenas”, es el resultado de las decisiones – desacertadas decisiones - de personas que en su momento ejercieron responsabilidades públicas y debe ser resuelta por las decisiones – acertadas decisiones- de las personas que actualmente detentan esas responsabilidades. No es cierto que no pueda recortarse el gasto de funcionamiento. Podríamos empezar por desmontar todas esas agencias que ejercen funciones paralelas a los ministerios y, las que efectivamente se requieran, entregarlas de nuevo a éstos. Debe abandonarse el hábito de creer que cada actividad o problema del país requiere un ministerio o una agencia gubernamental. En cuanto a los ministerios, ya hay evidencia de cerca de 8 años de que se puede funcionar con 3 menos de los existentes.

Dicen los expertos de la Cgip que para recortar y racionalizar el gasto público se requieren reformas institucionales, constitucionales, legales y sabe Dios qué más. Es decir, el recorte del gasto podrá hacerse en las calendas griegas. No lo creo. Una directiva presidencial, ordenando a todos los ministros y directores de agencias gubernamentales un recorte de 15% de sus presupuestos, tendría más impacto sobre las finanzas públicas que tres reformas tributarias. Hace un par de años publiqué un artículo en el que mostraba que era posible un ahorro de 20 billones de pesos recortando solamente el gasto de funcionamiento. Ahí lo dejo nuevamente como una especie de guía para la acción. El presidente Duque podría dar ejemplo renunciando a su corte de consejeros pues para aconsejarlo están los ministros, que ya son bastantes. El ministro de Hacienda y la directora del DNP podrían mostrarnos su pericia de hacendistas liderando la aplicación de los recortes en todos los ministerios de suerte que los ministros demuestren su competencia haciendo más y mejores cosas con menos dinero, porque a fin de cuentas para gastar a rodos el dinero de los contribuyentes no se necesita gente muy ilustrada.

Cuando se habla de recortar el gasto, los políticos y sus economistas de cabecera ponen el grito en el cielo y corren a escudarse tras los pobres y hablan de justicia, de equidad, de paz y todo lo demás. Pero esos mismos políticos se rasgan las vestiduras denunciando la corrupción en la aplicación del gasto y esos mismos economistas nos informan que el gasto social está tan mal focalizado que en su mayor parte beneficia a personas que no son pobres. ¿Por qué no recortar un gasto que no llega a los pobres?

Evidentemente no es fácil desmontar todo el aparataje asistencialista que se ha construido para gestionar el llamado gasto público social. Lo primero que hay que hacer es sincerarlo y empezar por llamar las cosas por su nombre. Un subsidio mal focalizado es un subsidio del que se está apropiado alguien que no lo amerita por su condición económica y apropiarse así de un subsidio es un acto de corrupción. El DNP y otras entidades han estimado en 80 billones de pesos los subsidios de toda clase del gobierno central solamente. Esto equivale a 9% del PIB. Según el DNP, los quintiles 4 y 5 de la distribución de ingresos se apropian del 40% de estos subsidios. Esto es particularmente grave en el caso del sistema pensional donde el 50% va al quintil más alto de la distribución. Hay grandes distorsiones en todas las grandes categorías de subsidio como se pone en evidencia en la tabla que muestra la distribución del gasto en subsidios por quintiles de ingreso. (Ver tabla)

Lo invitamos a leer: Una mirada crítica a J. K. Galbraith

El caso de los servicios públicos domiciliarios es también notable. Es evidente que la estratificación es ya un mecanismo inadecuado de focalización de subsidios en ese sector como quiera que el porcentaje la población subsidiada es hoy mayor que el de hace 30 años cuando se empezó a aplicar. Si en este sector la asignación de subsidios se hiciera con el puntaje Sisben que se emplea en salud, las contribuciones de los estratos altos cubrirían los subsidios de la población pobre y sobraría dinero.

El programa bandera de las viviendas gratis de la administración Santos debe ser sometido a una cuidadosa evaluación de impacto pues parece tener también un elevado sesgo de inclusión. Hace algunas semanas visité un pequeño municipio donde se construyeron 80 de esas viviendas. Recorriendo el barrio en cuestión pude constatar que 30 de ellas estaban desocupadas y otras 20 en arriendo pues los propietarios residen en el campo o en otros municipios, según me informaron los líderes comunitarios con los que hice el recorrido.

El gobierno anterior presentó al Congreso un proyecto de ley – el 186 de 2016- que además de introducir un sistema mejorado para la identificación de los beneficiarios de los subsidios establece un procedimiento uniforme para su creación que pone en cintura a los congresistas que alegremente aprueban leyes que crean subsidios y cargas al sector privado sin preocuparse de sus fuentes de financiación. También en ese proyecto se establece claramente la temporalidad de los subsidios, se obliga al ejecutivo a hacer un análisis de calidad y pertinencia de ellos, a su evaluación periódica y se imponen medidas sancionatorias a quien acceda a un subsidio sin cumplir los requisitos y a los funcionarios públicos que los asignen inadecuadamente.

El presidente Duque conoce bien ese proyecto como quiera que fue su ponente en el Senado y debe saber que la aplicación de lo allí dispuesto aliviaría sustancialmente las finanzas públicas en unos pocos años y llevaría al País hacia un esquema de subsidios regido por los principios legalidad, transparencia, efectividad, eficiencia, redistribución del ingreso y sostenibilidad fiscal. En lugar de andar entretenido con una consulta que soóo sirve para complacer a la galería y a los intereses políticos de sus promotores, el presidente Duque debería enfocarse en combatir las verdaderas causas de la corrupción que son al mismo tiempo las causas del desequilibrio crónico de las finanzas públicas: el gasto burocrático desbordado y el asistencialismo rampante.

Así las cosas, una verdadera reforma fiscal debería tener los siguientes puntos:

1. Recorte inmediato de un 15% del presupuesto de todos los ministerios y agencias gubernamentales.

2. Adopción de un sistema unificado para la creación, focalización, seguimiento y evaluación de los subsidios, siguiendo las líneas de proyecto de ley 186 de 2016, probablemente el proyecto de ley de mayor trascendencia que se ha presentado al congreso en los últimos 20 años.

3. Reforma tributaria no fiscalista que mejore la distribución de las cargas, elimine distorsiones, evite al máximo la evasión y contemple la reducción progresiva de las tarifas del IVA y renta, en consonancia con los resultados de los dos primeros puntos.

Este plan fiscal debería estar complementado con reformas al sistema pensional y de seguridad social en salud, asuntos sobre los cuales abundan los diagnósticos y las buenas propuestas.

Estas cosas no son fáciles, presidente Duque, pero haga el esfuerzo de tal suerte que si no alcanza a reducir el tamaño del gobierno por lo menos evite que aumente durante su mandato. Esto ya sería un gran logro.

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Comentarios:

Arturo
Arturo
2018-08-22 12:24:28
Excelente reflexión. Sólo una pequeña objeción: tengo entendido, que los Ministerios que se reabrieron fueron solicitados por los respectivos Comités durante el trámite de ingreso a la OCDE. Sí se debe priorizar la reforma Fiscal, y no se debe descartar la Reforma Tributaria, porque se deben eliminar la mayoría de las exenciones y deducciones, y se debe ajustar su estructura para hacerla más equitativa. Me parece que está bien direccionado, que la rebaja de impuestos a las empresas esté condicionada a la creación de empleo, no a la formalización porque la tercerización distorsiona y ha venido haciendo mucho daño a la economía, a los derechos de los trabajadores y promueve la corrupción.

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