A finales de marzo el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, radicó ante el Congreso de la República el proyecto de Ley de adición al Presupuesto General de la Nación (PGN) 2017 por $7,7 billones, incorporando, entre otros recursos, los provenientes de la Reforma Tributaria Estructural. 

También informó que el Comité Consultivo de la regla fiscal (Ccrf) decidió revisar la meta de déficit fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) para 2017 desde 3,3% hasta 3,6% del Producto Interno Bruto (PIB), lo que se traduce en un incremento de la capacidad de endeudamiento del Gobierno. Ahora bien ¿cómo evalúan los expertos y los mercados internacionales este ajuste? ¿Está bien que la Nación pueda endeudarse más?¿No es riesgoso?

Según el comunicado oficial, este cambio refleja el hecho de que se redujeron los riesgos que llevaron a establecer el nivel de endeudamiento inicial del año pasado, más exigente que el 4% del PIB que se desprendía de la aplicación de los parámetros de la regla fiscal.

¿Qué es la regla fiscal?

La regla fiscal es un mecanismo creado para conducir y guiar la política fiscal, es decir de ingresos y gastos del Gobierno en Colombia, a través del logro de algunas metas, y es controlada por el Ministerio de Hacienda. En otras palabras, explica Ramón Javier Mesa Callejas, profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia, “se trata de una suerte de política fiscal donde se conocen con anticipación las metas deseadas por parte de la autoridad económica frente al manejo de las finanzas públicas en el país”. 

Jesús Botero García, Docente-Investigador del Departamento de Economía y Finanzas de Eafit, explicó también que la idea de la regla fiscal es “imponer límites al déficit del Gobierno central, de acuerdo al impacto que tengan el nivel de actividad económica y los precios del petróleo en los ingresos del Gobierno”. Se trata, entonces, “de fijar cuánto puede gastar de más el Ejecutivo respecto de lo que recauda, de forma tal que no aumente la deuda pública a niveles inmanejables y se ponga en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas”, añadió.

La regla, implementada a partir de la ley 1473 de 2011, “establece una línea o un camino para llevar a cabo toda la coherencia asociada al manejo de la política fiscal, en cuanto al marco fiscal, al marco de gastos, al plan financiero, al presupuesto general de la Nación”, comenta Mesa Callejas. 

En conclusión, este mecanismo lo que busca es “darle un principio de sostenibilidad y estabilidad a la política fiscal colombiana”, agregó el docente de la Universidad de Antioquia.

Beneficios y desventajas de la regla fiscal

Según Botero García, una de las ventajas de la Regla es el control de las finanzas públicas y la credibilidad internacional y, en cuanto a las desventajas, estaría la restricción que impone la misma regla, es decir, el control del gasto, ya que con esta medida el Estado no puede “gastar lo que quiera”. Por el contrario, el panorama sin una regla fiscal “haría que la calificación del crédito del país fuera mala, además de frenar los flujos de capital, ocasionando devaluación y bajo crecimiento”, señaló el profesor de Eafit. 

Por su parte, Mesa Callejas señaló como beneficio de este mecanismo que, independiente de quién esté a cargo de las finanzas públicas del Estado, la regla sirve de guía y se debe cumplir. “Es un mecanismo que opera como una guía de política fiscal independiente de quién sea el ministro de hacienda, esto es una guía que exige el cumplimiento y no se puede salir de ese parámetro que exige la regla fiscal”, explicó.

¿En qué se basa la regla fiscal?

La regla fiscal se traza bajo dos conceptos o variables que deben ir en la misma dirección de trayectoria pensada a largo plazo, para que el Estado pueda endeudarse en un monto determinado. Estas dos variables para Colombia son el precio del petróleo y la cifra del crecimiento económico. 

Explicó Camilo Durán, analista de investigaciones económicas de Credicorp Capital, que “en caso de que estas dos variables se desvíen de sus trayectorias a largo plazo, por ejemplo para abajo si el precio del petróleo cae, y el crecimiento económico está por debajo de su tendencia de largo plazo, la regla fiscal le da un espacio al Gobierno para endeudarse un poco  más”, esto porque no va a tener los ingresos estructurales para poder cumplir con una línea de gastos específicos (que son los dineros que atienden la salud, la educación, las obras públicas, etc), añadió el analista.

Se tienen en cuenta estos dos conceptos porque el petróleo es un commodity, es decir una materia prima, y de su producción depende económicamente el país y, junto con el crecimiento económico, generan lo que se conoce como excedentes de recursos para una economía.

Agregó Alejandro Vera, vicepresidente de la Asociación Nacional de  Instituciones Financieras (Anif): “Cuando los precios de un commodity con el cual el país cuenta de manera abundante como el petróleo, produce unos ingresos muy altos, eso genera unos pagos de impuestos mucho mayores que si el precio del petróleo fuera bajo. Todo eso genera mayores ingresos para el sector público”.

Del mismo modo, precisó Vera, “si el precio del petróleo cae mucho, los impuestos que pueden pagar y los recursos que pueden dar las petroleras al sector público es muy bajo. Lo que se propone entonces es ajustar las metas de déficit fiscal (cuando la suma de los pagos supera a los ingresos) para que no tengan que depender tanto del precio del crudo”.
Así las cosas,  concluyó Vera, “el Comité Consultivo de la regla fiscal propone un precio del petróleo a largo plazo y, si se mantiene por encima de lo estimado, el Estado ahorra y si está por debajo, puede gastar más porque no hay mayores ingresos”.

¿Por qué se hizo el ajuste?

La regla fiscal para 2016 había previsto que el déficit no podía superar el 3,9 o 4% y ahora no puede superar el 3,6% en 2017, es decir que se determina que el déficit no será del 3,3%, sino del 3,6%.

Para Mesa Callejas, el ajuste responde a que los ingresos minero energéticos cayeron ostensiblemente. “Hubo una caída en la actividad económica y eso baja el recaudo tributario (impuestos). Hay que considerar el déficit en cuenta corriente que en los años anteriores fue muy alto”. Esto para el tema fiscal es negativo, por eso, agregó Mesa Callejas, se da el ajuste.

Adicionalmente, explicó el docente: “El ajuste está asociado a ese contexto que vive la economía y que esperamos que este año se modere. Hay una perspectiva de nuevo gasto que va comenzar a aumentar en la medida en que se vayan haciendo estos acuerdos de paz”.

Por su parte, Durán consideró: “Lo que pasó hace poco fue que el Comité, viendo que las condiciones mejoraron bastante, sobre todo el último año, dio más espacio al Gobierno para que se endeudara más en 2017, además, anunció que las fórmulas o los lineamientos de la regla fiscal, muy seguramente, van a volver a utilizarse de 2018 en adelante”.

Implicaciones para la economía del país

El ajuste fue visto por los analistas como positivo en términos generales. 

Botero García opinó que no debería ser negativo este anuncio porque la regla fiscal puede autodeterminar los ajuste para regirse, por lo tanto  “no debería generar incertidumbre, pero por supuesto, todo el sector financiero estará atento a evaluar la viabilidad de las nuevas cifras”.

Por su parte, Mesa Callejas dijo que la situación actual del país y de la economía de este,  hicieron necesario el ajuste y que, dependiendo de cómo evolucione la economía, se verán también las implicaciones de esta modificación en la regla. “Hay que entender que hay un nuevo país, que hay un nuevo gasto en Colombia derivado a los acuerdos de paz en un escenario donde la actividad económica no va bien, es lamentable que los acuerdos se hayan firmado en una época de escasez de recursos. Eso hace que se requiera un ajuste y que la nueva política fiscal del país, teniendo en cuenta los parámetros de la regla fiscal, considere esa nueva situación asociada a la expansión del gasto público que se viene por los acuerdos de paz. Las implicaciones asociadas al ajuste están muy ligadas a lo que está pasando con la economía, y eso es un elemento que se introduce dentro de esa perspectiva fiscal de los próximos años”, explicó el docente.
Durán consideró, teniendo en cuenta que en la economía de un país el Gobierno es un importante jugador para el crecimiento de la misma, que la medida de la regla fiscal sirve para lograr ese crecimiento.

“Si el Gobierno tiene capacidad de gasto muy seguramente se va a observar un crecimiento económico mayor y este ajuste lo que permite es que el Ejecutivo tenga un poco más de capacidad de ese gasto público, lo que va a permitir un mayor crecimiento económico este año o, al menos, esa es la expectativa, que además coincide con que el 2017 es un año pre-electoral, ya que es previo a las elecciones de Presidente y Congreso que se celebrarán durante el primer trimestre del 2018, lo que va a generar que el gasto del Gobierno sea más dinámico en comparación con lo observado en el último año”, opinó el analista.

Cómo influye en el ciudadano común

La relación del ajuste en la regla fiscal con el colombiano común se podría ver de diferentes maneras, teniendo en cuenta que la dinámica de la economía es variable y que existen diferentes factores que influyen en eso. 

Por ejemplo para Vera, esta relación podría darse de dos maneras: “En este caso específico en que se ha hecho mucho más laxa la meta, lo que va a generar es que en algún momento el Gobierno va a gastar mucho más, si invierte bien va a poder invertir en algunos proyectos que hacen que la economía crezca más, pero esto tarda un tiempo. La otra opción, dependiendo de cuánto sea el gasto, sería el aumento de impuestos”. Y agregó:  “La decisión presupuestal es gastarnos lo que nos va a incrementar la Reforma Tributaria de 2016, pero seguramente esto también va a implicar hacia el futuro que sea necesaria, como nosotros en Anif creemos, una reforma tributaria en 2018”.

Para Botero García la situación no representaría problemas si todo está organizado. “Si el ajuste es bien explicado y las proyecciones de mediano plazo resultan consistentes para lograr la meta de reducir el endeudamiento, no debería haber problemas.  Pero, por supuesto, dependemos de que la meta de mediano plazo resulte creíble. Si no fuera así, tendríamos graves consecuencias”.

¿Podría ser mal evaluado por los mercados externos?

Botero García opina que el cambio en la meta de endeudamiento no debería ser mal visto por el mercado económico externo pero “sin duda aumentará la atención de las evaluadoras de riesgo acerca de la evolución futura del déficit y de la propia economía. Afortunadamente, la noticia coincide con el anuncio de la reducción del déficit externo (lo que el país debe al exterior), que pasó de 6,4% del PIB en 2015, a 4,4% en 2016.”

Mientras tanto, Vera cree que podría no ser una buena señal “salir a decir que nos estamos gastando la plata que nos conseguimos en la reforma tributaria, porque todo el mundo está hablando de que estamos en un esfuerzo tributario importante, pero no es así. Entonces podría ser mal leído. Aunque eso de la lectura no se puede asegurar,  no es una señal de disciplina que uno quisiera”.

Hasta el momento, opina Mesa Callejas, “los mercados internacionales le han dado mucha credibilidad a la regla fiscal, es decir, Colombia en el escenario internacional, especialmente en los mercados financieros internacionales, ha tenido un espaldarazo muy importante y eso obedece a que Colombia ha sido un país que se ha manejado prudentemente y eso se puede ver reflejado en que aún conserva su calificación de grado de inversión, no la ha perdido pese a la incertidumbre, pese a las dificultades económicas del país. Todavía el mercado internacional considera que, hasta ahora, ha habido un manejo prudente de la política fiscal”.

Sin embargo, esto no quiere decir que no exista una incertidumbre. Agregó Mesa Callejas que un factor para ello sería “la inestabilidad de los precios del petróleo, que no se sabe cómo se van a comportar, no sabemos si al final del año esos precios van a tener el mismo nivel o van a subir. Es importante que el Gobierno vaya ajustando esas metas de acuerdo a la nueva realidad económica que el país va observando”, concluyó.

¿Qué es el Comité Consultivo de la Regla Fiscal (Ccrf)?

En 2012 el Ministerio de Hacienda, en cabeza de Mauricio Cárdenas, instaló un comité consultivo para la regla fiscal, el cual se encarga cada año de emitir un concepto sobre las metas de déficit fiscal del Gobierno Nacional. 

La Ley 1473 de regla fiscal establece también la creación de un comité de carácter independiente. 

El mismo está conformado por los exministros de Hacienda Guillermo Perry y Eduardo Wiesner; el exgerente del Banco de la República Miguel Urrutia; el director de Fedesarrollo, Laonardo Villar; los decanos de las Facultades de Economía de la Universidad de Antioquia, del Norte de Barranquilla y de los Andes de Bogotá, y los presidentes de las comisiones terceras tanto de Senado y como de Cámara.